编者按有选择的产业政策、支持战略性的产业、主动干预经济，这是“发展型国家”的基本特征，发展型国家概念被用来解释二十世纪六十年代以来东北亚国家和其他后发展国家的经济发展模式。

        这一概念经过再造之后甚至被扩展到了美国和欧洲，在面临与中国经济和安全的双重竞争压力下，美国从隐形的变成了显性的、聚合式的发展型国家。

        但是，这样的论点显然忽视了美国模式的另一面。作者通过仔细阅读美国国会的立法档案，发现美国推动了一系列针对广大小企业的普惠型立法，由此确立了企业创新活力和国家安全的根基。

        为什么是 “小企业 ”？——大国竞争与底层制度文 | 叶静（《读书》2026年6期新刊）说起美国经济，很多人会首先联想到苹果、微软、特斯拉、亚马逊等大型企业。

        的确，在全球经济竞争中，这些企业表现不俗。然而，这些大企业并非是美国经济的全部，美国经济的重要支柱是其数量广大的小企业。

        根据美国小企业协会的定义，小企业通常被定义为雇员不超过五百人的企业。

        虽然在名称上它们被称为“小”，但从其贡献和影响来看，它们不容小觑。

        目前，美国有三千多万家小企业，数量占到了美国所有企业的99.9％，并雇用了美国私营部门工作人员中的近一半。

        近些年来，美国小企业继续保持较好的发展势头。从一九九五至二〇二一年，美国新增工作岗位中，近三分之二由小企业创造。

        美国小企业也常常是其产业创新的发源地，一些小企业虽在大众视野中鲜为人知，却凭借在特定细分领域的绝对优势，成为全球范围内的隐形冠军。

        据统计，美国拥有的隐形冠军数量居世界第二。“小企业主云集的美国街区”插画（来源：forwardpathway.com）需要指出的是，美国颇具活力的小企业并非仅是自由市场经济的表现或产物，而是一直受益于美国政府提供的制度支持和保护。

        为了鼓励和支持小企业，美国政府缔造了一个偏向于小企业利益的制度体系：一、小企业享受多种税收优惠和抵免。

        二、向无法满足商业贷款人标准的小企业提供直接贷款和贷款担保。

        三、在签署政府采购合同时给小企业优惠，国会设定了将23％的联邦合同给予小企业，而小企业管理局设定将40%的分包合同给予小企业；这种采购优惠政策也出现在美国各州。

        四、小企业也享受着大量的监管豁免，这些豁免涵盖了环保、员工歧视、最低工资等方面的监管领域。

        五、小企业在创新领域受到很多资助和专利保护。不仅如此，美国还有专门的机构去负责和落实这些制度支持和优惠。

        在一般人的印象中，美国官僚机构相对薄弱，权力有限且分散。

        然而，在小企业发展方面，美国却建立了完善、专业的官僚体系，即美国小企业管理局。

        该机构主要职能包括：制定企业发展的政策与措施；帮助企业制定发展规划，接受企业经营等方面的咨询；为企业提供国内外先进技术及市场的信息；向企业提供管理人员和员工培训方面的服务，帮助企业解决发展中的困难等。

        小企业管理局在美国十大城市设有分局，有六十九个地区办公室，九百六十多个服务点，员工总人数超过四千人，形成了一张庞大的网络。

        2025年美国全国小企业周宣传图（来源：sba.gov)对美国扶持本国小企业的制度体系，国外学者对其中制度和做法有很多具体的介绍，但对其形成原因探讨得相对很少，一般认为这是因为选举竞争使得两党都倾向于讨好小企业和地方选民，所以塑造了美国的“小企业裙带主义”。

        而国内学者对这个领域关注更少。之所以如此，是因为二十世纪八十年代以来，国内外政治学中对于发展的解释较为流行的是发展型国家理论，它使得学者们更为关注主导产业、创新科技以及包括国家投资在内的产业政策和具体手段。

        这些理论无疑为更好地认识这个世界提供了新视角，但它们也带来了理论盲点，即忽视了国家并非只针对特定产业，而是通过面向全部产业的底层制度建设发挥作用。

        美国在大国竞争的情况下，的确有发展型国家的一面，但更有底层的普惠型制度一面。

        那么，美国扶持小企业的普惠型制度究竟形成于何时？美国支持和保护小企业可以追溯到十九世纪末二十世纪初，比如一八九〇年意图反垄断的《谢尔曼法》、一九一四年的《克莱顿法》都是针对大企业、保护小企业的。

        在“二战”时期，美国也采取了很多手段帮助自己的小企业，比如国会在二十世纪四十年代初期分别成立了服务小企业的参议院小企业委员会、众议院小企业委员会、商务部的小企业司，并在战时委员会下设立小型军工厂管理司以推动小企业对战争经济的融合度，组建小型军工厂管理公司向小企业贷款和助力小企业获得国防合同。

        但是，如果说到对美国小企业的更系统性、全面性支持，这是“二战”之后才出现的。

         约翰·谢尔曼（John Sherman，1823—1900）（来源：wikipedia.org）“二战”之后，美国针对支持小企业开始频繁和长期的立法。

        从《一九五三年小企业法》至二〇二〇年，在立法标题或者立法目的提示中出现小企业字样的法案一共有一百一十九件。

        如删去那些仅做技术性修订或延期，以及针对特殊人群（女性、退伍军人等）的相关法案和修正案，还有六十五件全新的立法和新增目的的修正案。

        这些法案的出台呈现出三个高峰：第一个是二十世纪五十年代中后期，第二个是二十世纪八十年代前半期，第三个是二十一世纪一十年代后半期。

        其中，一九五八年、一九八四年、二〇一八年是针对小企业立法最多的年份，分别通过了五件、六件和七件法案，而一九五三至二〇二〇年针对小企业的年均立法不足两件。

        为什么美国支持小企业的立法会呈现此种趋势？首先要考虑的是党派政治的影响，或许是政党在国会中的势力变化造成了小企业相关立法的波动。

        事实上，美国两党在众议院中的比例变化，其和小企业支持法案数量在时间上的波动并不一致：在前两个立法高峰即二十世纪五十年代中后期以及二十世纪八十年代前半期，民主党都占微弱优势，但在民主党占优势的其他时期，并没有出现小企业扶持法案的立法高峰。

        而在第三个高峰即二十一世纪一十年代后半期，共和党更占优势。

        由此可见，党派势力变化并非是解释小企业相关立法波动的主要原因。

        接着需考察经济因素带来的影响。如果经济下行，那么美国会有动机去扶持自己的小企业，从而提振生产和消费。

        美国在二十世纪五十年代中后期和二十世纪八十年代前半期，其经济的确在下行，然而在二十一世纪一十年代，美国经济增长比较平稳。

        此外，并不是所有的经济下行都能带来保护小企业的立法高峰，比如在二十世纪七十年代初期受石油危机冲击时，美国经济也显著下行，但是该时期并没有出现扶持小企业的立法高峰。

        由此可见，单纯的经济下行也并非是促发美国立法扶持小企业的根本原因。

        美国白宫（来源：english.news.cn）那么，如何去解释美国“二战 ”后三次扶持小企业的立法高峰？

        是什么因素推动了美国普惠型制度的缔造？事实上，从二十世纪开始，美国一直就占据着国际政经体系中的领先者位置，但是这并不代表着它没有竞争者。

        相反，美国从 “二战 ”后分别经历了来自苏联的竞争（二十世纪五十年代开始）、日本的竞争（二十世纪八十年代开始）和中国的竞争（二十一世纪一十年代开始）。

        从时间上看，大国竞争的关键时期的确和美国立法扶持保护小企业的高峰期高度重合。

        但是其内在的机制是什么呢？首先，为什么大国竞争会促使美国保护和扶持自己的小企业？

        一般都会认为大企业更有国际竞争力，为什么美国在大国竞争时期会去扶持自己的小企业？

        其次，美国利用不同政策工具扶持小企业背后的逻辑是什么？

        为回答上述问题，本文利用美国国会的立法文档，去抓取那些促使小企业扶持法案提出和通过的重要因素。

        为此，我选择了《一九五三年小企业法》、一九五八年《小企业政府采购法》、一九八〇年《监管灵活性法》、《一九八二年小企业创新发展法》及《二〇一七年小企业创新保护法》在国会审议时的相关立法文档来讨论。

        《一九五三年小企业法》是“二战 ”结束之后，美国针对小企业的第一个重要立法，主要规定了小企业获得税收、融资、采购等扶持，并规定了美国小企业局的成立。

        一九五八年《小企业政府采购法》则是在该法基础上优化了政府采购程序，要求进一步向小企业扩大采购机会。

        这两个立法的背景都是美苏竞争时期。一九八〇年《监管灵活性法》、《一九八二年小企业创新发展法》则分别规定了美国对小企业进行规制放松，并给予小企业资金鼓励创新，其背景是美日竞争。

        《二〇一七年小企业创新保护法》则反映了在美中竞争时期美国进一步强化对小企业的创新保护。

        这些法案分别对应了三轮大国竞争的时期，除此以外，它们也分别对应着美国对小企业的重要政策扶持：建立小企业局、税收优惠、融资保障、政府采购、放松规制、加强创新保护等。

        选择这些法案，是因其一方面大体涵盖了美国扶持小企业的主要政策领域，另一方面也代表了美国扶持小企业的重要立法时期。

        美国国会围绕着这些法案的讨论，回答了大国竞争导致小企业扶持这条逻辑链中的相关重要问题。

        美国小企业局（来源：zhihu.com）第一，处在大国竞争中的美国为什么要扶持小企业？

        这是因为小企业的发展不仅维系着美国的经济福祉，更关系着其国家安全。

        《一九五三年小企业法》的立法目的开门见山地指出了这一点：“美国私有企业经济体系的精华在于自由竞争。 ……对这种竞争的保护和扩展不仅是经济福祉，也是国家安全的基础。

        如果不对小企业的现状和潜力加以鼓励和发展，这种安全和福祉是不能实现的。”

        美国小企业主要通过两个机制来影响国家安全和福祉：一是能保障国家安全相关物资供给，二是助力美国工业实力领先。

        关于小企业保障国家安全相关物资供给方面的作用，在《小企业法》一九五〇年首次被提交给国会讨论、进行听证时，就有一些美国的官员提出了这一点。

        《小企业法》一个主要立法目的就是解决小企业发展资金欠缺问题。

        《小企业法》期望能够通过政府直接给予贷款或者进行贷款担保、税收优惠等方式帮助小企业获得所需的资本。

        不过，有一些议员予以反对，他们认为不需要用这些方式给小企业融资上的帮助，因为有竞争力的小企业自然可以通过市场机制来获得资本。

        对此，美国内政部矿务局主任在一九五〇年六月众议院的听证会上以矿业为例，明确地指出了保护小企业的政治意义。

        他指出，包括交通、通信、建筑等在内的美国工业体系以及农业当时大概需要七十种不同的矿物支撑，但是有些矿物的产量是很低的，有的一年只有几百几千吨的规模，对这些领域大企业并不感兴趣。

        因此，大概有10%~15%的矿物资源掌握在美国小企业手里，但是它们因融资困难，其数量不断下降，发展得也不顺利。

        而产量的下降就迫使美国向国外进口所需要的矿物。但这带来了隐含的风险，一旦出现战争，这些矿物进口就可能中断。

        因此，他十分赞成通过融资帮助等手段来扶持美国小企业。

        可见，保护小企业不仅是出于经济上的考虑，更关乎国家安全。

        Gusto（一家专注服务中小企业的美国金融科技公司）关于2025年美国小企业状况的报告显示，大多数小企业正在使用外部融资（来源：gusto.com）关于小企业在维持美国工业实力领先方面的作用，在八十三届国会有关《小企业法》听证会上，独立工业委员会主席的陈述很清晰。

        他首先指出如果根据每千人申请的专利数进行衡量，从一八四〇到一九五三年，美国与工业创造性相关的创新性思维正在以惊人的速度枯竭。

        而这与美国小制造公司的衰竭有关系。另外，从一九四七年开始，美国人均制造型企业的数量也在下滑。

        这些指标都不利于成就美国为世界上最大的工业国家。他进一步指出，和大多数人以为的不一样，大多数创新其实并不来自大公司的实验室，而是来自选择单干或者在小企业中工作的个人。

        所以，政府有责任和义务去保护这种创造性。第二，为什么美国要建立独立的小企业局来支持小企业？

        美国的小企业局是由《一九五三年小企业法》规定组建的,它直接受美国总统的指导和监督，总部设在哥伦比亚特区，不隶属其他联邦部门。

        事实上，美国当时已经有管理经济事务的商务部，为什么不能直接在商务部下设立机构来帮助小企业呢？

        小企业局这种设立模式其实也是大国竞争逻辑的展现。小企业局继承的是在朝鲜战争期间设立的小型国防工厂管理局。

        小型国防工厂管理局主要通过提供各种援助去实现对小企业在战争时期的动员，即最大化小企业的生产能力以服务于美国的国防需要以及必要的民间需求。

        《一九五三年小企业法》在国会辩论和听证时，一些议员就提出要设立非战争时期的小企业局去承接小型国防工厂管理局的身份和功能。

        在一些议员看来，如果将小企业局设在商务部下面，按照过往的历史来看，这个局会逐渐走向衰弱和无效，小企业将无法得到较好的支持。

        最终，小企业局被独立设置。如果对比规定小企业局和小型国防工厂管理局两者成立的法条，可以发现两份法条在两者单位性质和功能上的描述极为相似。

        换句话说，美国的小企业局不单单是为了单纯的经济目标而建立起来的部门，它是小型国防工厂管理局在和平时期的继承。

        可以预见的是，大国竞争一旦白热化至战争状态，美国小企业局随时能转化回战时的小型国防工厂管理局。

        美国小企业局标志（来源：baidu.com）第三，为什么美国要以采购来帮助小企业呢？

        采购制度常被视为一种经济工具，是一种保护国内经济的非关税贸易壁垒，政府通过采购可以促进科技创新。

        在产品创新阶段，政府通过采购能够扩展新技术新产品的市场，从而让新技术新产品有改进的机会，最终赢得大众消费市场。

        然而，光看到这一层是不够的，还需看到采购制度被实行的另一层原因。

        美国对小企业的采购支持，其实是着眼于美苏对抗背景下的国家安全因素。

        在《一九五三年小企业法》对小企业局的职能规定中，明确规定了其对于小企业在采购上给予支持和协助，理由是：一、为了动员国家完全的生产能力，二、服务于战争或是国家国防项目。

        一九五八年《小企业政府采购法》出台是为了进一步提升小企业在政府采购中的份额。

        该法案通过政府采购程序的协调统一与简化、准许预付款和分期付款等新付款方式、从内部协商走向更多的公开招投标等方式，让小企业更广泛平等地参与到政府采购中，否则大企业更容易在政府采购合同中获得优势。

        该法案目的也仍是政治性的，即要增加竞争，让政府获得新的物资供应渠道，降低采购成本，从而促进国家安全。

        第四，为什么美国要放松对小企业的规制？美国对小企业放松规制主要是在二十世纪八十年代初美日竞争的大背景下开启的，其中一九八〇年《监管灵活性法》是其中典型的立法。

        在一九七九年关于该法的众议院听证会上就有发言指出，美国在对企业规制时忽略了规制对美国企业国际竞争力的影响，美国国税局、美国职业安全与健康管理局、《员工退休收入保障法》、最低工资等施加的种种规制增加了小企业的成本，而外国企业并没有这些成本。

        因此，规制方面的决策会决定个体企业在产业内的竞争力，进而决定这个产业在国际中的竞争力。

        此外，规制也不利于小企业进入新的市场和进行创新。创新常常意味着新产品、新服务和新过程，其中会遇到相当大的监管不确定性。

        而这种不确定性对小企业来说尤其沉重，因为它们缺乏大企业那样的专业人员来应对监管迷宫。

        遵守法规的任务落在已经不堪重负的小企业身上，最终有损于它们在国内和国外市场的竞争力。

        因此，一九八〇年《监管灵活性法》提出根据不同的企业规模和资源来制定多层的规制政策，在一些执行规制收益较小的领域实施豁免，并采取合理的替代规则或条例，以尽量减少繁杂的规则或法规给小企业带来的不利影响。

        美国小型企业创新研究（SBIR）计划标志（来源：cieropencall.org）第五，为什么要加强对小企业的创新促进和保护？

        美国对小企业的创新保护是从美日竞争中开始的，并在美中竞争中得到强化。

        小企业创新研究项目是美国最为成功的支持小企业创新的项目之一。

        《一九八二年小企业创新发展法》创设了这个项目。该法案在谈及立法背景时，指出“技术创新是……有效抗击通货膨胀和美国贸易赤字的宝贵手段”。

        而这个背景正是日本等对美国经济带来的压力。比如小企业委员会向参议院提供的立法报告一开始就提到：“美国的生产率已经低于主要的工业国家，最明显的就是日本和德国。美国生产率下降可以归因于很多因素，其中一个主要因素就是科技创新的下降。”

        这份报告还专门提到了日本在科技创新中的进展：“一九七〇年美国签发的专利中只有25%是外国人的，但是到了一九八〇年这个数值就飙升到了40%。光是日本就获得了美国签发的11%的专利。”

        为了扭转这种趋势，《一九八二年小企业创新发展法》期望发动小创新企业来更有效地满足美国的研发需求，以及吸引更多的私人资本去商业化由联邦资助形成的科研成果。

        如果说《一九八二年小企业创新发展法》最重要的扶助手段是给予小企业资金援助，那么在美中竞争中产生的《二〇一七年小企业创新保护法》则是扩大从专利角度对小企业创新的保护，旨在给小企业提供更多专利方面的培训和教育。

        在关于该法案的二〇一八年众议院听证会中，“中国”成为各方频繁提到的要素。

        比如曾在美国商务部“美国初创企业与发明人就业联盟”任职的执行主任提到，中国通过二〇二五战略正在战略性和战术性地盯住诸如人工智能、机器人、生命技术等最关键技术领域，而这些技术领域正是美国最需要通过专利保护与中国竞争的领域。

        他后续还提供了相应的报告和数据展示了中国的竞争力：中国已经超过美国成为全球专利申请最多的国家；中国吸收了很多风险投资：二〇〇六年美国在全球风险资本融资中的份额为81%，二〇一七年下滑至54%，中国占据了其中的重要份额。

        二〇一七年十大风险投资企业中有六家是在中国的创业公司。

        除此之外，该听证会中还有一些美国的议员和商务部官员频繁指责中国“窃取”和“仿冒”了美国小企业的很多专利，因此需要加强小企业的保护。

        美国众议院听证会聚焦中国对美国小企业的威胁问题（来源：voachinese.com）总而言之，美苏竞争、美日竞争和美中竞争影响了美国国内制度的构建。

        正是在大国竞争的背景下，美国加大了对小企业扶持和保护的立法。

        这些立法针对的是所有产业的小企业，是底层的普惠型制度建设。

        对于美国而言，小企业所蕴含的创新活力与生产韧性，构成了其在国际博弈中支撑国家安全的战略纵深。

        *文中图片均来源于网络 点击下方图片购买《读书》最新一期 ▼扫描下方二维码全年订阅《读书》 ▼©文章版权由《读书》杂志所有转载授权请联系后台相关精彩文章叶静：福音还是诅咒：清末海关与中国现代国家构建         日本通产省的另一面瞿宛文：企业规模——越大越好？

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